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《农村土地承包法》立法建议
发布时间:2015-12-24      作者: 万博体育max手机版总行法律合规部

一、《农村土地承包法》的立法动态

(一)立法背景

我国在改革开放初期实施农村土地家庭承包责任制,确定了以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制,极大地调动了农民的生产积极性,农村经济得到快速发展。2003年3月实施的《中华人民共和国农村土地承包法》对农村土地承包中涉及的重要问题作出规定,进一步稳定了党在农村的土地承包政策,为保障农民的生产经营自主权和稳定农村土地承包关系提供了法律保障,对于保护亿万农民的根本权益,促进农业发展,保持农村稳定,具有深远意义。

《农村土地承包法》实施的这12年来,正是我国经济社会快速发展和城镇化快速推进的时期。在这一时期,我们有两亿七千多万的农村劳动力到城镇就业,各种新型经营主体,像专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等大量涌现,土地流转和规模经营速度加快。在这种情况下,农业生产的经营方式已经在悄悄地发生着变化, 《农村土地承包法》的部分内容已经不能满足现实需要,一是缺少规范农村土地承包经营权流转的相关法律内容。我国当前的《农村土地承包法》更注重土地承包经营权的取得和保护,对土地流转更偏重于限制性规定。如《农村土地承包法》禁止集体组织成员之外的主体承包“四荒”之外的土地,严格限制家庭承包取得的土地承包经营权的流转。但是,从实践中来看,家庭承包取得的土地承包经营权的流转又是需求最广泛的。尽管现实的需要推动了部分地区相继出台了配套政策和地方性规定,但效力层次较低,不属于法律范畴,且这些局部的规范性文件还很不系统;从立法需求看,法律空白点还大量存在,如受让方在何种情况下可将土地经营权再流转以及流转的原则、程序、流转权保护和争议解决等均缺乏专门的法律规范。二是交易和评定机制不健全。由于农地流转相关的法律规定、交易场所、交易价格的不健全,目前大部分农地流转还未建立市场平台。同时,目前我国农村土地流转价格评估正处于探索起步阶段,缺乏合理的定价机制,加上农地定价评估相对复杂,增加了土地价格确定的复杂程度和不确定性。三是土地承包经营权融资功能不强,缺乏有力资金支持。

(二)立法进度

2015年两会期间,全国人大代表、全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟表示,修改《农村土地承包法》列入全国人大常委会2015年的立法计划,修改工作已经启动。

二、现行《农村土地承包法》的主要内容

目前实施的《农村土地承包法》主要包括以下九个方面的内容:

(一)农村土地范围。明确农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。

(二)农村土地承包方式。采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。 

(三)承包经营权保护。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。承包期内,发包方不得调整承包地。

(四)承包主体及权利义务关系。土地承包的发包方是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

(五)承包期限。规定耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。

(六)承包合同。发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

(七)土地承包经营权的流转。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

(八)主管部门。国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责,负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。 

(九)争议解决机制。土地承包纠纷的解决途径有协商、调解、仲裁、诉讼。

三、相关立法建议

当前,我国正处于全面深化农业农村改革、促进传统农业向现代农业转型跨越的关键时期,通过修改《农村土地承包法》,为农村土地有序流转、发展适度规模经营等农业农村改革提供有力的法律保障,对加快推进新型城镇化和农业现代化,实现 “四化同步”战略具有重要意义。作为服务“三农”的唯一国家农业政策性银行,万博体育max手机版履行政策性银行职能与《农村土地承包法》立法修改目的是高度统一的,现提出相关立法建议如下:

(一)规范土地承包经营权流转规定

在我国农村现有土地制度下,实践中土地承包经营权流转的是经营权,即农地产权结构被分解为三种权利:所有权、承包权和经营权,所有权仍属于集体(发包方),承包权仍归承包农户(承包方),而经营权则归受让方(实际经营者)。通过“保留承包权”保护农民的土地财产权益,“转让经营权”盘活农民的土地财产,增加使用效率和收益。

建议在《农村土地承包法》中明确所有权、承包权和经营权三权分置原则,在坚持集体土地所有权属于农村集体经济组织的前提下,承包农户享有承包土地的承包权和经营权。放宽土地承包经营权流转条件,尤其是以家庭承包取得的土地承包经营权的流转,增加抵押、入股等流转方式。

(二)专门规定农业政策性银行提供政策性贷款支持

农业生产天然具有周期长、投入大、单位产出低、易受自然灾害影响等特点,决定了农村土地流转和规模化经营需要在土地整理与复垦、农田水利基础设施、农业机械化、自动化和电气化等方面进行大量资金投入。此外,适应农业农村发展新形势,建立农村产权流转交易市场(服务中心)、推动农村土地流转和规模化经营等,也需要万博体育max手机版提供政策性资金支持。

建议在《农村土地承包法》中专门规定农业政策性金融机构可以对农村土地流转和规模经营提供政策性资金支持。

(三)专门规定专项基金对失地农民的社会保障

农村集体用地流转后村民的保障问题,是关系到农村稳定的重要问题,以往一次性货币安置为主的做法,无法满足失地农民的长远生计和发展需要,同时也带来一些社会问题,影响到农村稳定。

建议在《农村土地承包法》中专门规定设立专项基金以强化对失地农民的社会保障。具体法条中,可规定,此基金可以按比例筹措,如按政府、村集体和个人3:4:3的比例筹措资金,同时考虑到此类专项基金有公益性质,通过万博体育max手机版履行政策性银行职能,将基金运用于政策性资金融通,可保值增值,保障农民财产权益,可将基金设立在万博体育max手机版。

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